Yuri Michielsen: Het Convenant voor de Limburgse Taal en de juridische en politieke status van het Limburgs

Op 6 november jongstleden is het Convenant inzake de Nederlandse erkenning van de Limburgse taal[1] ondertekend.  Dit volgt op de erkenning 22 jaar geleden van het Limburgs als regionale taal onder het Europees Handvest voor Regionale Talen of talen van Minderheden[2]. Wie aandachtig gelezen heeft, ziet al dat in het Convenant het Limburgs een ‘taal’ wordt genoemd en onder het Handvest een ‘regionale taal’. Vaak hoort men voor het Limburgs ook nog de termen ‘streektaal’ en ‘dialect’.

In het nu volgende bekijken we welke status het Limburgs binnen de Nederlandse juridische en politieke context heeft, vooral na de erkenning onder het Convenant, en waarom terminologie juridisch en politiek enig verschil uitmaakt. In de wetenschap wordt vakterminologie gebruikt die concepten preciezer aangeeft dan in het gewone taalgebruik. Alhoewel men in verschillende vakgebieden dezelfde terminologie kan tegenkomen, wordt die vaak in elk vakgebied anders gedefinieerd. Binnen een juridische context komen dezelfde woorden voor als in de taalkundige wereld zoals bijvoorbeeld ‘taal’ of ‘streektaal’. Juristen hebben echter hun eigen bronnen en instrumenten om de inhoud en de betekenis daarvan te bepalen. Juridische termen worden door juristen binnen een juridische context gedefinieerd en niet bijvoorbeeld binnen een taalkundige.

De precieze juridische definitie van een concept als ‘taal’ of ‘streektaal’ en waar bijvoorbeeld het Limburgs onder valt, is belangrijk. Rechtsterminologie kan immers rechten en plichten in het alledaagse leven met zich meebrengen, voor burgers en voor de overheid. Verder moet in een rechtstaat als Nederland, waar de politiek ondergeschikt is aan het recht, de politiek zich aan het recht houden. Dat geeft nog een andere dimensie aan rechtstermen. Welke rechtstermen voor het Limburgs bestaan en wat ze voor het Limburgs betekenen wordt in het navolgende uitgelegd.

Het Limburgs vóór de 1997 erkenning onder het Handvest

Vaak wordt gedacht dat vóór de 1997 erkenning onder het Handvest de Limburgse taal geen deel uitmaakte van de Nederlandse wet- en regelgeving. En wel omdat het Limburgs niet expliciet werd genoemd. Impliciet maakt het Limburgs echter al sinds de oprichting van het Koninkrijk der Nederlanden in 1814 deel uit van wet- en regelgeving. Vanaf die tijd werd bepaald dat van alle taalvariëteiten die binnen Nederland worden gesproken de Nederlandse taal gebruikt moest worden in domeinen als onderwijs, bij de overheid en rechtbanken, enzovoort[3]. OIfschoon niet expliciet genoemd, betekende dit een impliciet verbod in die domeinen andere taalvariëteiten te gebruiken, zoals bijvoorbeeld het Limburgs.

In 1937 werd voor het eerst de term ‘streektaal’ in de Lager Onderwijswet[4] opgenomen, waarschijnlijk als concessie aan de Friezen om Fries als voertaal op school te kunnen gebruiken[5]. In 1955 werd de Lager Onderwijswet verder geamendeerd naar ‘de Friese taal of een streektaal’. In 1980 werd de Friese taal behalve als voertaal ook als verplicht schoolvak apart in de nieuwe Wet op het Basisonderwijs opgenomen[6]. Dat gebeurde niet voor een ‘streektaal’. De rechtstermen ‘streektaal’ en ‘(Friese) taal’ zijn dus twee andere rechtsbegrippen, die andere rechtsgevolgen hebben onder de Nederlandse wetgeving. Interessant is dat het Fries pas vanaf de jaren 1950 algemeen op scholen ingevoerd begon te worden[7], pas toen ze apart als ‘Friese taal’ in de wet kwam te staan. Kennelijk was tot die tijd in de praktijk de streektaal-bepaling een dode letter gebleven.

Viel het Limburgs vanaf 1937 ook onder die rechtsterm ‘streektaal’? Een rechterlijke uitspraak daarover bestaat niet. Voor een juridische interpretatie wordt dan vaak naar het gewone taalgebruik gekeken. In gewoon Nederlands is ‘streektaal’ synoniem voor ‘dialect’. Wellicht werd elke taalvariëteit die niet onder de ‘Nederlandse taal’ viel juridisch aangemerkt als ‘streektaal’, waaronder dus ook het Limburgs.

De 1997 erkenning van het Limburgs onder het Handvest

In 1997 werd het Limburgs door de Nederlandse overheid onder het Handvest erkend als  regional language of langue régionale[8]. Omdat het Handvest met een goedkeuringswet[9] in de Nederlandse rechtsorde is opgenomen, is het Limburgs op basis van internationaal recht (het Handvest) en nationaal recht (de goedkeuringswet) erkend. Juridisch gezien houdt die erkenning verder in dat het Limburgs volgens artikel 1 van het Handvest verschilt van de offciële taal van een Staat (in ons geval het Nederlands) en er geen dialect van is.

Het Handvest bestond bij ondertekening officieel enkel in de Engelse en Franse taal. De eerste Hollandse vertaling in 1993 van die Engelse en Franse rechtstermen regional language en langue régionale was ‘streektaal'[10]. In 1998 werd dat echter veranderd in ‘regionale taal'[11]. Dit geeft aan dat ‘streektaal’ en ‘regionale taal’ juridisch als twee verschillende rechtstermen  worden beschouwd. De Nederlandse overheid heeft bij het Handvest duidelijk voor de rechtsterm regionale taal gekozen. Streektaal leunde misschien toch te dicht tegen het begrip dialect aan. Vanaf 1998 is de rechtsterm regionale taal dus op het Limburgs van toepassing en niet (meer) de rechtsterm streektaal.

Naast de erkenning van het Limburgs als regionale taal bestaan er voor de Nederlandse Staat onder het Handvest ook verplichtingen. Wetgeving, taalbeleid en praktijk moeten voor het Limburgs aangepast worden. Hierbij dienen op de eerste plaats hindernissen verwijderd te worden, zoals onder andere de impliciete wettelijke verboden om het Limburgs in de domeinen onderwijs, cultureel leven, media, bestuur, rechtbanken en economisch en sociaal leven te gebruiken. Op de tweede plaats is de overheid juridisch verplicht stimuleringsmaatregelen voor het Limburgs in die domeinen nemen.

De Raad van Europa, die toezicht houdt op de naleving van het Handvest, heeft bijna 20 jaar lang druk op de Nederlandse overheid uitgeoefend om haar juridische verplichtingen onder het Handvest na te komen[12]. De Nederlandse Staat weigerde dat, met als hoofdargument dat de wens tot erkenning uit Limburg kwam. Volgens de nationale overheid is daarom de Limburgse overheid verantwoordelijk voor nakoming van de verplichtingen onder het Handvest. Zoals de Raad van Europa ook al opmerkte, is dit argument in strijd met het internationale recht[13], waaronder een Staat een lager overheidsorgaan (zoals een provincie) geen internationaalrechtelijke verplichtingen kan laten uitvoeren. Ook laat de Nederlandse rechtsorde niet toe dat internationaalrechtelijke verplichtingen of taalbeleid zonder meer gedelegeerd worden naar een provinciale overheid, zonder dat dit, zoals voor het Fries, wettelijk is vastgelegd.

De 2019 erkenning van het Limburgs onder het Convenant

De juridische en politieke status van het Limburgs als regionale taal onder het Handvest is twintig jaar lang symbolisch gebleven, omdat er in de praktijk nauwelijks beleidsmaatregelen werden genomen. Met het afsluiten van het Convenant inzake de Nederlandse erkenning van de Limburgse taal[14] tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en de Provincie Limburg wordt getracht deze impasse rond het Limburgs taalbeleid te doorbreken.

Wat is er met het Limburgs gebeurd onder het Convenant? Nieuw is dat de Minister en de Provincie overeen zijn gekomen om samen te werken om het gebruik van het Limburgs te bevorderen en zijn positie te stimuleren. Binnen een jaar dienen er afspraken gemaakt te worden om een proces in gang te zetten hoe deze samenwerking valt in te vullen[15]. Daarna kan kennelijk gekeken worden naar inhoudelijke afspraken. De minister en de provincie zijn tevens overeengekomen dat Limburgs taalbeleid van nu af aan in consensus zal worden uitgevoerd[16]. Dat betekent dat maatregelen voor Limburgs taalbeleid dus gezamenlijk genomen moeten worden en geen doorgang kunnen vinden als een van beide partijen daar bezwaar tegen heeft. Van de (weliswaar kleine) speelruimte die binnen het Nederlandse recht bestaat voor een provincie om zelfstandig de taal te stimuleren, heeft de Provincie met het Convenant dus afstand gedaan. Over financiële middelen van de Minister of de Provincie om afspraken uit te voeren wordt in het Convenant niets gezegd.

Het Convenant roert een paar belangrijke onderwerpen aan, die twistpunt zijn tussen de Raad van Europa en de Nederlandse Staat. Er komt geen aanpassing van de wet- en regelgeving[17]. Deze afspraak wijkt af van de verplichtingen in het Handvest en de aanbevelingen van de Raad van Europa. Of de overheid effectief taalbeleid gaat uitoefenen en financieren zonder wettelijke voorschriften (zoals nodig is gebleken voor het Fries) blijft stilletjes de vraag. De Minister en de Provincie overwegen verder dat de Limburgse overheid een ‘voortrekkersrol’ heeft voor Limburgs taalbeleid en de minister een ‘complementaire rol’. Die verschuiving van verantwoordelijkheid voor de nakoming van het Handvest naar de provincie druist, zoals hierboven betoogd, tegen internationaal en nationaal recht in. Het Convenant verklaart verder dat verschillende onderwijswetten het Limburgs als voertaal in de kinderopvang[18] en het primair onderwijs[19] op grond van de streektaal-provisie al zou toestaan. Zoals eerder uiteengezet is dat in tegenspraak met de nieuwe juridische status van het Limburgs sedert 1997 als ‘regionale taal’. In de praktijk wordt hiermee die erkenning ondergraven.

Hoe beïnvloedt het Convenant de juridische positie van het Limburgs? Het Convenant is niet juridisch bindend[20]. Het is een bestuurlijk, politiek akkoord tussen twee bestuursorganen om bepaalde beleidsdoelstellingen voor het Limburgs te realiseren. Zelfs al zou de intentie zijn geweest een juridisch bindend akkoord te sluiten, dan nog hadden de Minister en de Provincie niet de bevoegdheid gehad om de erkenning van het Limburgs onder internationaal recht  (het Handvest) en nationaal recht (de goedkeuringswet van het Handvest) te veranderen. Het Convenant heeft dus niets aan de juridische status van het Limburgs veranderd. Dat het Convenant het Limburgs een ‘taal’ noemt naast een ‘regionale taal’ is wellicht in politiek en ander opzicht interessant[21], maar niet binnen een juridische contekst.

Hoe beïnvloedt het Convenant verder de erkenning van het Limburgs als regionale taal Limburgs? In het Convenant bekrachtigen de Minister en de Provincie de positie die de Nederlandse Staat twintig jaar lang heeft ingenomen om haar verplichtingen onder het Handvest voor het Limburgs niet na te komen. Alhoewel de Nederlandse overheid juridisch gebonden blijft aan die verplichtingen is dat met het Convenant politiek gezien ondermijnd. Hierdoor wordt echter wel de politieke positie van de Raad van Europa verzwakt om druk op Nederland uit te oefenen om die verplichtingen na te komen. De Provincie heeft hiermee ook juridische argumenten tegenover de Nederlandse Staat om uitvoering te geven aan het Handvest in haar bestuurlijk overleg met Den Haag buiten spel gezet. Verder is er geen garantie voor de uitvoering van het Convenant. Als bestuurlijk akkoord – niet in rechte af te dwingen[22] – valt uitvoering van het Convenant niet onder de controlemogelijkheid van de rechter. Het Convenant sluit ook ‘bureaucratische controlemechanismen’ uit[23], waardoor geen overheidsinstantie toezicht kan houden op de uitvoering ervan.

Sinds zijn erkenning in 1997 onder het Handvest is het Limburgs internationaal- en nationaalrechtelijk een ‘regionale taal’. Het Convenant als bestuurlijke overeenkomst brengt daar geen verandering in. Met het Convenant is echter Limburgs taalbeleid en de invulling van haar juridische status nog sterker afhankelijk gemaakt van slechts de politieke wil van de Minister en de Provincie. De steun voor het Limburgs van de Raad van Europa is hiermee, politiek gezien, verzwakt. Voor Limburgs taalbeleid is meer dan ooit politieke wil doorslaggevend geworden en minder het beproefde pad van verdere juridische en wettelijke erkenning zoals voor het Fries.

Dr. Yuri Michielsen-Tallman, MA, LL.M (Harvard)
De auteur is gepromoveerd jurist en voorzitter van de Limbörgse Academie.

[1] Stcrt. 2019, 64467. <https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2019-64467.html?fbclid=IwAR0P0zVLjN_r6XanzhzT–leu_9P53JenbmGIE2FoYxzJVTY7MdFt127790> (28-11-2019).
[2] European Charter for Regional or Minority Languages of 25 June 1992, CETS no. 148.
[3] Zie bijvoorbeeld De Jonghe, A. (1943). De taalpolitiek van Koning Willem I in de Zuidelijke Nederlanden. De genesis der taalbesluiten en hun toepassing, Brussel: Steenlandt.
[4] Artikel 2.3 wet van 22 Mei 1937, Stb. 323.
[5] Boelens, Kr. (1975). Tweetalig lager onderwijs, inzonderheid in Friesland, SDU: ‘s-Gravenhage, 41.
[6] Hagen, A. M. (1985). Schooltaal en thuistaal, in: Ons Erfdeel, 28, 399-407.
[7] Ibid, 401.
[8] Declaration contained in a Note Verbale from the Permanent Representation of the Netherlands, dated 18 March 1997, registered at the Secretariat General on 19 March 1997.
[9] Wet van 26 januari 1996 tot goedkeuring van het op 5 november 1992 te Straatsburg tot stand gekomen Europees Handvest voor streektalen of talen van minderheden, Trb. 1993, 1 en 199.
[10] Europees Handvest voor streektalen of talen van minderheden, Straatsburg, 5-11-1992, Trb., 1993, 199.
[11] Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden, Straatsburg, 05-11-1992, Trb., 1998, 20.
[12] Zie Recommendations RecChL(2001), RecChL(2004)71, CM/RecChL(2012)5, CM/RecChL(2016)7 on the application of the European Charter for Regional or Minority Languages by the Netherlands.
[13] Ibid.
[14] Supra, noot 1.
[15] Artikel 2(2), supra noot 1.
[16] Artikel 2(2), supra, noot 1.
[17] Artikel 2(1), supra noot 1.
[18] Article 1.55(1) Wet Kinderopvang, Stb. 2004, 555.
[19] Article 9(13) Wet op het primair onderwijs, zoe wie recentelek geammandeerd op 01-08-2019, Stb. 2019, 119.
[20] Artikel 3(1), supra noot 1.
[21] Cornips, L. & Van Hout, R. (2019). De Staat van het Limburgs, in: Neerlandistiek, online tijdschrift voor taal- en letterkundig onderzoek. < https://www.neerlandistiek.nl/2019/11/de-staat-van-het-limburgs/> (20-12-2019).
[22] Artikel 3(1), supra noot 1.
[23] Zie Toelichting, supra noot 1.

← Ga terug